近年來，縣域治理呈現(xiàn)出哪些新變化？如何提升縣域治理能力現(xiàn)代化？長期從事農(nóng)村問題研究的武漢大學(xué)社會學(xué)院教授、社會學(xué)博士楊華，從2017年開始將研究視角轉(zhuǎn)向縣鄉(xiāng)治理研究。
近日，楊華所著的《縣鄉(xiāng)中國：縣域治理現(xiàn)代化》一書由中國人民大學(xué)出版社出版發(fā)行。該書是楊華基于十多年來對基層治理的研究，結(jié)合最近幾年調(diào)查資料寫出的關(guān)于縣鄉(xiāng)治理邏輯與實踐的新作，對基層治理體制機制做了深度分析，并提出建設(shè)性意見。內(nèi)容包括縣域體制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的機制安排、基層治理體制機制問題、基層領(lǐng)導(dǎo)和基層普通干部自主性、縣鄉(xiāng)政府落實國家政策的制度設(shè)計及其效率與效果、基層工作人員的激勵與發(fā)展等。
出生于1981年的青年學(xué)者楊華，從2007年開始從事農(nóng)村調(diào)查研究，15年來調(diào)研了全國近20個省市，累計調(diào)研時間超過1300天?！翱h官”如何治縣？近日，楊華接受新京報記者專訪，帶來調(diào)研一線的觀察。
楊華（受訪者供圖）
談《縣鄉(xiāng)中國：縣域治理現(xiàn)代化》
“不是研究設(shè)計的結(jié)果，是研究過程中不斷積累的產(chǎn)物”
新京報：你長期從事農(nóng)村階層分化研究，是什么時候開始轉(zhuǎn)向縣鄉(xiāng)治理研究的？
楊華：我和研究團(tuán)隊過去并不做縣鄉(xiāng)研究，是做農(nóng)村研究的。我的博士論文做農(nóng)村婦女研究，從農(nóng)村婦女日?，嵥橹?，去探尋她們的人生歸屬與生命意義。后來研究重點在農(nóng)村階層分化上，同時還關(guān)注農(nóng)民婚姻家庭、農(nóng)村人情等問題。
直到2017年，我才將研究重點轉(zhuǎn)向縣鄉(xiāng)政府上來，這與我們研究團(tuán)隊整體從農(nóng)村研究向其他領(lǐng)域經(jīng)驗研究延伸有關(guān)。研究重點雖有轉(zhuǎn)向，但研究基礎(chǔ)、學(xué)生的經(jīng)驗訓(xùn)練主要還是在農(nóng)村。
新京報：與其他學(xué)術(shù)作品不同，這本書沒有任何參考文獻(xiàn)。可以談?wù)勥@本書的創(chuàng)作過程嗎？這期間做了哪些調(diào)研工作？
楊華：這本書內(nèi)容雖然自成系統(tǒng)，但主要還是相同主題的調(diào)研隨筆匯編，因此沒有做文獻(xiàn)參考。之前我們主要在村里做調(diào)研，沒有專門研究過縣鄉(xiāng)，調(diào)研后期也都會到縣鄉(xiāng)兩級搜集一些面上資料，但一直沒有將縣鄉(xiāng)政府作為研究思考對象，這方面的積累和閱讀基本上為零。既然是從零開始，就不存在對書稿有事先規(guī)劃和設(shè)計，只能一步一個腳印地走。
我們也像過去在農(nóng)村調(diào)研一樣，不帶主題、不帶問題、不帶理論，空著腦袋進(jìn)到經(jīng)驗現(xiàn)場，能了解什么情況就了解什么情況。按照訪談對象的職務(wù)、經(jīng)歷和他熟悉的情況展開訪談，全方位了解情況，對調(diào)查到的現(xiàn)象進(jìn)行思考、討論和提煉，回來之后再撰寫隨筆。隨筆相當(dāng)于調(diào)查報告，不受文體限制，也無須查閱資料，思考到哪兒就寫到哪兒，關(guān)鍵是要把事情講清楚，把事物內(nèi)在機制打通，把現(xiàn)象間的邏輯貫穿好。在整體理解基礎(chǔ)上，對某些現(xiàn)象、問題有深入思考，就可能提出符合實際的學(xué)術(shù)問題來。
從2017年開始，我們調(diào)查研究了四五年，總共撰寫縣鄉(xiāng)研究隨筆有一百二三十篇，涉及到縣鄉(xiāng)人、財、權(quán)、體制、機制、政策等各方面。這本書主要選取的是2020和2021年調(diào)查的隨筆，是我的第二本縣鄉(xiāng)研究書稿。這本書不是研究設(shè)計的結(jié)果，是研究過程中不斷積累的產(chǎn)物。
（受訪者供圖）
談縣鄉(xiāng)體制內(nèi)調(diào)查研究的經(jīng)驗
“將縣域作為一個整體來思考，打通政治、經(jīng)濟(jì)、文化、治理各個層面，才能真正地理解縣域”
新京報：縣鄉(xiāng)體制內(nèi)調(diào)查研究如何入場？與農(nóng)村調(diào)查有什么區(qū)別嗎？有哪些特別的經(jīng)驗？
楊華：對于沒有到過縣鄉(xiāng)村調(diào)查的同志來說，入場確實是一個問題，可能會想象得比較困難。這其實是個心態(tài)問題。田野調(diào)查應(yīng)該“說走就走”，尤其是沒有課題任務(wù)時，稍微了解下調(diào)研點基本情況就行。而有課題任務(wù)的調(diào)查則可以對調(diào)查主題進(jìn)行細(xì)致了解。
如何入場？有人說，農(nóng)村調(diào)查好入場，因為農(nóng)民比較樸實，他們也有時間接受訪談。而縣鄉(xiāng)研究要進(jìn)入體制內(nèi)調(diào)查，入場問題就比較大。一是說體制內(nèi)人都比較忙，沒有時間接受訪談；二是說體制內(nèi)有各種規(guī)定，獲取信息相對有難度。這其實都不是問題。
我的經(jīng)驗是，進(jìn)入縣鄉(xiāng)調(diào)研，一般通過上級體制內(nèi)關(guān)系進(jìn)入，比如發(fā)函，最終要到縣級主要領(lǐng)導(dǎo)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記這里來，或者到部門負(fù)責(zé)人這里來。他們安排下去，工作人員會配合好訪談。
更重要的是，現(xiàn)在縣鄉(xiāng)體制內(nèi)工作人員，都是“75后”為主，“80后”、“90后”占主導(dǎo)，他們占據(jù)了從科員到縣級領(lǐng)導(dǎo)的崗位。這些人多是大學(xué)畢業(yè)生，有的還是研究生，對調(diào)研非常支持和理解。他知道你是做調(diào)查研究的，有自己的規(guī)范和倫理道德，不會給受訪者本人和所在單位帶來負(fù)面影響。因此，他們相對來說比較開放，也愿意接受訪談。
跟他們訪談，不僅僅是問答式訪談，還可以采取討論式訪談。你所獲得的也不僅僅是豐富、詳實的現(xiàn)象、故事、數(shù)據(jù)，還有他們的歸納、總結(jié)、提煉。這對研究者來說是莫大的助益，足以給研究者很好的思想啟發(fā)。我在縣鄉(xiāng)調(diào)查，有許多受訪對象會直接給我建議，哪些問題需要研究、值得研究，從哪個角度研究比較好。所以做縣鄉(xiāng)政府研究，你的受訪對象都是優(yōu)質(zhì)的訪談對象。只要你下得去，就不愁沒有新的發(fā)現(xiàn)、新的思考。
新京報：將縣域社會作為研究單位，依據(jù)在哪里？這與村落社區(qū)有哪些差異？
楊華：費孝通先生《鄉(xiāng)土中國》中的村落是非常理想型的。傳統(tǒng)的村落在文化、社會、生產(chǎn)層面具有完整性，共同體性質(zhì)較強。即便后來村莊邊界極大模糊化，村莊流動性較大，但人們依然習(xí)慣將之視為共同體，以便揭示農(nóng)村社會層面的一些基本要素。隨著農(nóng)民大規(guī)模流動、城鎮(zhèn)化，農(nóng)村過去集生產(chǎn)性、社會性、情感性、儀式性關(guān)系于一體的總體性社會關(guān)系開始解體，村莊本身的共同體性質(zhì)越來越弱。
相對來說，縣域具有完整的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、歷史文化體系，這些方面結(jié)合起來可以更完整地理解中國社會底色。相較于村莊，縣域體系化程度更高，所涵蓋的內(nèi)容更豐富，比如村莊就沒有體制內(nèi)政治這一塊。在文化上，縣域內(nèi)人們的歷史文化認(rèn)同也較高。隨著村莊邊界開放程度變大，農(nóng)民本地城鎮(zhèn)化提高，縣域認(rèn)同度就更高。
從治理上來說，縣域是一個整體，包括縣鄉(xiāng)村三級?？h一級是完整政權(quán)，除外交、國防外，其他部門基本齊全，是代表國家的完整政權(quán)。它不僅有轉(zhuǎn)化上級政策的功能和權(quán)力，也有制定本地政策的功能和權(quán)力?？h一級有政策制定層級的所有特性，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是純粹執(zhí)行層級，上級所有政策基本都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)來落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何落實，政府體制如何跟社會、跟治理事務(wù)對接，在這個層級看得非常清楚。村一級是最終落實的層級，政策在這個層級嵌入社會，制造出色彩斑斕的政治社會現(xiàn)象。只有縣鄉(xiāng)村貫通起來看，才能看到政策的完整過程?？h域政治、治理狀況則與縣域經(jīng)濟(jì)狀況息息相關(guān)。只有將縣域作為一個整體來思考，打通政治、經(jīng)濟(jì)、文化、治理各個層面，才能真正地理解縣域。
談縣域治理的重要性
“無論政策在省級怎么定位，到縣級后都要進(jìn)行轉(zhuǎn)化，使政策具有操作性 ”
新京報：作為國家治理體系的一部分，我們應(yīng)該如何理解縣一級在國家治理體系中的位置，或者重要性？
楊華：中國是多層級單一制的政府體制，縣一級及縣域治理的重要功能和定位，要放在多層級政府體系中去理解。從國家政策推動落實來看，有兩個政府層級特別關(guān)鍵：
第一是省級層面的政策定位。政策定位是區(qū)分一項政策是政治性任務(wù)還是一般性工作，這項工作一般由省級政府來做。一般來說，市縣兩級不會對中央或省市政策進(jìn)行定位，而是依托省級政府的定位來落實政策。所以，省級政府對一項政策重要程度的判斷和定位非常重要，會影響基層執(zhí)行行為和政策最終效果。省里對一項政策的定位判斷與省委省政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注點、政治站位、執(zhí)政理念、政績偏好等，及省里工作傳統(tǒng)有關(guān)。一項政策如被省級政府定位為政治性任務(wù)，省級政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)對該政策很重視，就會分配更多注意力和其他資源到該項政策上。該項工作就會成為市縣鄉(xiāng)幾級政府的中心工作，做得如何會影響上級對下級的政治評價。如此，這幾級政府都會調(diào)動資源推動工作，層層向下傳導(dǎo)壓力。
如果某項政策被定義為一般性政策，政治性就不強，由省政府副職領(lǐng)導(dǎo)牽頭協(xié)調(diào)、主責(zé)部門按照常規(guī)工作路徑和方式推動工作。該項政策就不會上升為省委省政府年度中心工作，也較難納入對下面年度綜合考核（給予政治評價性弱），省里對下面的督導(dǎo)考核力度、頻度就會較弱，對下面執(zhí)行要求就不那么剛性，執(zhí)行起來包容性比較大。到市縣鄉(xiāng)，這項工作雖說可能“很重要”，但他們感受到的壓力卻不大，就會將其當(dāng)作一般重要工作“盡力而為”。
第二是縣級層面的政策轉(zhuǎn)化。無論政策在省級怎么定位，到縣級后都要進(jìn)行轉(zhuǎn)化，使政策具有操作性。由于中央和省級政策因為涉及面廣、抽象程度高、原則性規(guī)定多于操作性，到縣一級后縣里會根據(jù)上級政策精神、要求、目標(biāo)結(jié)合本地實際情況出臺可操作性的方案，以便推動鄉(xiāng)村兩級執(zhí)行政策，鄉(xiāng)村兩級則可能會有更細(xì)化的執(zhí)行措施。但政策由粗放向細(xì)化轉(zhuǎn)化主要在縣級。
政策的縣級轉(zhuǎn)化除了要考慮上級政策要求、本地實際情況外，還受省級定位影響。若政策定位為政治性任務(wù)，縣級轉(zhuǎn)化要求更高、執(zhí)行措施會更細(xì)更嚴(yán)，工作推動體系、執(zhí)行配套資源也更到位。如果被定位為一般性政策，則執(zhí)行措施會相對粗放、執(zhí)行要求相對較低。
歸結(jié)起來，在國家治理體系中，一項全國性政策，各層級政策主體扮演的角色有差異，國家部委制定政策，省級定位政策，縣級對政策進(jìn)行轉(zhuǎn)化，鄉(xiāng)村兩級則負(fù)責(zé)具體執(zhí)行和落實政策。
新京報：你認(rèn)為，新時代基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，對基層干部的行政能力提出了哪些要求？
楊華：新時代基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，需要提高基層干部的綜合行政素質(zhì)和能力。我認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面入手：
一是要提高總體思維能力。總體思維也就是總量概念，也是戰(zhàn)略與策略、政治與政策有機結(jié)合的思維?？h鄉(xiāng)村基層工作者都要有總體思維和總量概念。特別是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施、縣城城鎮(zhèn)化推動過程中，沒有總體思維、缺乏總量概念，就會直接將中央的戰(zhàn)略當(dāng)策略，將政治當(dāng)政策直接推動落地，實施的結(jié)果就會與中央的目標(biāo)背道而馳。國家部委和省級政府在將政治轉(zhuǎn)化為政策過程中要有總體思維，政策制定才能有所為、有所不為，有輕重緩急之分；縣級黨委政府在轉(zhuǎn)化上級政策為本地政策時也要有總量概念才能量力而行、發(fā)揮本地優(yōu)勢特色；鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推動政策落地時有總量概念，才能不好高騖遠(yuǎn)；村干部有了總量概念，才能安分守己、扎實穩(wěn)健做好農(nóng)村工作。
二是要加強群眾工作能力。在提高基層干部業(yè)務(wù)工作能力基礎(chǔ)上，要加強對年輕基層干部新時代群眾路線理念、群眾工作方式方法的培養(yǎng)訓(xùn)練。一方面，基層年輕干部在應(yīng)對上面的工作任務(wù)多了之后，可能會淡化與群眾的聯(lián)系和情感，從而既不重視群眾工作，也不善于做群眾工作。另一方面，新時代對基層干部群眾路線、群眾工作提出了新要求，要通過培訓(xùn)使基層干部了解新時代農(nóng)村工作的新形勢，提高新認(rèn)識。同時，要認(rèn)真總結(jié)各地的新經(jīng)驗、新方法、新內(nèi)涵，通過培訓(xùn)讓基層干部及時掌握運用。
三是要強化機制創(chuàng)新動力?；鶎尤绻狈θ?、財、物、權(quán)、政策等資源，落實上級工作任務(wù)、滿足基層群眾需求、開展群眾工作就不能完全依賴于這些資源，而要在治理機制、工作機制的創(chuàng)設(shè)創(chuàng)新上下功夫。機制創(chuàng)新是在不增加新資源的情況下，創(chuàng)設(shè)新的資源組合方式和制度對既有資源進(jìn)行整合、優(yōu)化利用，更精準(zhǔn)地對接治理事務(wù)和群眾需求，從而達(dá)到事半功倍效果。因此，一方面，在基層干部培訓(xùn)中就不能僅僅就案例講案例，還要講案例背后的機制機理，使基層干部能依據(jù)自身不同情況去創(chuàng)設(shè)創(chuàng)新機制；另一方面，要鼓勵基層組織積極進(jìn)行工作機制、治理機制、群眾工作機制、群眾路線機制的創(chuàng)設(shè)創(chuàng)新，來適應(yīng)新時代新形勢下的群眾工作。
談基層監(jiān)督體系的構(gòu)建和完善
“有利于推動基層治理能力與治理體系現(xiàn)代化”
新京報：近年來基層監(jiān)督問責(zé)體系不斷完善，對基層治理能力建設(shè)來說有哪些作用？
楊華：基層監(jiān)督問責(zé)體系的構(gòu)建和完善是基層治理的一件大事，有利于推動基層治理能力與治理體系現(xiàn)代化?？梢詮囊韵滤膫€方面來理解：
一是它提高了基層治理能力?；鶎颖O(jiān)督問責(zé)體系在治庸治懶治不作為方面效果顯著，是基層推動工作的一把利器。一方面是對基層重點工作、中心工作和主要領(lǐng)導(dǎo)交辦任務(wù)的推動。在推動這些工作時，監(jiān)督問責(zé)機構(gòu)會被派到工作一線督導(dǎo)檢查，或者根據(jù)線索對工作不力、不積極、態(tài)度不端正、工作落后的相關(guān)人員或相關(guān)單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談或黨紀(jì)處分，以督促其按規(guī)定完成任務(wù)。另一方面，監(jiān)督問責(zé)機構(gòu)會介入職能部門工作，提高職能部門工作落地能力和水平。職能部門面對的是一個程式化、規(guī)則化和法治化水平不高的基層社會，職能任務(wù)落地需要村干部配合。但村干部又不是行政體系的正式工作人員，面對任務(wù)他們可能推三阻四、敷衍塞責(zé)，或利用信息不對稱的盲點以權(quán)謀私。十八大以后監(jiān)督問責(zé)力度加強，基層治理能力也在提升。
二是它健全了鄉(xiāng)村兩級治理體系。在決策方面，監(jiān)督問責(zé)機構(gòu)工作不斷完善，促進(jìn)了決策科學(xué)化和民主化，有利于防止一個人說了算和腐敗。在辦事流程方面，在一些涉及大額資金、資源、經(jīng)費等工作中，監(jiān)督問責(zé)機構(gòu)及其負(fù)責(zé)人的監(jiān)督責(zé)任和連帶責(zé)任被強化。同時，由于監(jiān)督問責(zé)加強，各把關(guān)口的責(zé)任被強化，一旦出問題首要追責(zé)的是這些把關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，因此會強化其責(zé)任心。通過強化程序背后的責(zé)任，使辦事程序不走過場。在制度創(chuàng)新方面，職能部門的業(yè)務(wù)工作大多涉及到國家資源輸入、鄉(xiāng)村稀缺資源分配及村集體“三資”管理等，也就是涉及到不同農(nóng)民群體的利益，相關(guān)職能部門在監(jiān)督問責(zé)機構(gòu)的推動和配合下進(jìn)行制度創(chuàng)新、規(guī)范相關(guān)工作，堵住資源分配和使用的腐敗問題，推動基層工作制度化、規(guī)范化。
三是它優(yōu)化了鄉(xiāng)村兩級治理基礎(chǔ)。農(nóng)村是熟人社會，相互之間講究人情與面子。在涉及到鄉(xiāng)村資源和利益分配時，村干部就可能優(yōu)親厚友，導(dǎo)致治理規(guī)范被擱置，沒有得到好處的農(nóng)民會有不公平感。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)嚴(yán)格化，使得優(yōu)親厚友的相關(guān)人等都會受到懲罰。處罰多了，村民、村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會互相理解，真正理順黨群干群關(guān)系，形成鄉(xiāng)村治理的普遍主義邏輯。
四是它強化了鄉(xiāng)村兩級的治理結(jié)構(gòu)。在過去，鄉(xiāng)村治理的法治和規(guī)則意識不強，往往會選擇最實用、最方便、成本最低的治理工具。實用主義的工具選擇雖然也能完成治理任務(wù)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定、治理和發(fā)展，但同時也會帶來一些問題，比如在治理過程中違背原則、喪失底線、違反法律等。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢工作常態(tài)化以及紀(jì)委對鄉(xiāng)村治理各方面介入，推動鄉(xiāng)村治理制度化、程序化和法治化進(jìn)程，強化鄉(xiāng)村治理主體的規(guī)則意識。治理結(jié)構(gòu)的另一個變化是治理的專業(yè)化。過去鄉(xiāng)村治理多是運動式、綜合性治理?，F(xiàn)在職能部門借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委力量來推動工作，使得專業(yè)化治理能力大為提升。
當(dāng)然，當(dāng)前一些地方基層監(jiān)督問責(zé)也存在一些問題。據(jù)我觀察，主要問題是，一是督導(dǎo)檢查過頻過泛，干擾基層一線工作，增加一線接待和應(yīng)對任務(wù)；二是濫用問責(zé)工具，使基層干部背負(fù)壓力和負(fù)面情緒工作，不利于激發(fā)基層干部干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)在動力；三是容錯糾錯機制不健全，使基層干部不敢放開手腳去干事創(chuàng)業(yè)。
談基層形式主義問題
“要在一定程度上調(diào)整縣鄉(xiāng)關(guān)系，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的自主權(quán)”
新京報：你在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層存在形式主義。這其中的原因是什么？
楊華：從表層結(jié)構(gòu)來看，基層形式主義主要原因有兩個。第一，工作任務(wù)增多。近年來鄉(xiāng)村工作任務(wù)出現(xiàn)一些變化。一是從過去單中心工作變成多中心工作。過去中心工作是階段性、季節(jié)性的，基層干部完成中心工作后有大塊時間做群眾工作。多中心工作格局形成后，一個中心工作完成會緊接著有其他中心工作，或者一個階段有多個中心工作要交替去做。因此中心工作也就變成了常規(guī)工作，需要耗費基層干部大量時間和精力。二是從過去單部門業(yè)務(wù)變成多部門業(yè)務(wù)。越來越多的部門有業(yè)務(wù)工作下發(fā)到村里來落實，每個部門下鄉(xiāng)的業(yè)務(wù)工作越來越多，抵達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的業(yè)務(wù)工作成倍增多。
第二，工作任務(wù)要求提高了。上級在布置工作任務(wù)時要求基層頂格完成，并配備嚴(yán)格、高頻率的監(jiān)督檢查和考核評價，基層干部沒有在規(guī)定時間內(nèi)對標(biāo)對表完成，就可能受到處分。
工作任務(wù)增加、工作任務(wù)要求提高，而基層人、財、物、權(quán)等資源卻沒有相應(yīng)增加，基層干部要按要求完成任務(wù)并盡量不受處分，有些事情就只能形式主義應(yīng)對。主要表現(xiàn)為：通過做好形式、走好流程、留好痕跡而不是真正地做好工作來應(yīng)對上級；通過推諉、扯皮、踢皮球等，把不能分配到具體崗位的工作任務(wù)盡量推給其他人，以減少自己工作量和責(zé)任；通過任務(wù)下壓、提高監(jiān)督檢查考核力度方式，盡量把工作任務(wù)布置給村一級，自己從工作任務(wù)執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿诱摺⒈O(jiān)督者、考核者。
新京報：中辦國辦也多次下發(fā)通知，要求解決形式主義突出問題，為基層減負(fù)。應(yīng)該如何為基層減負(fù)，破解形式主義問題？
楊華：調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層形式主義深層結(jié)構(gòu)是縣鄉(xiāng)關(guān)系的變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作主要是從職能部門下來的，縣鄉(xiāng)關(guān)系變化也就主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與職能部門關(guān)系的變化上。簡單地講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與職能部門關(guān)系這幾年有幾個變化：一是構(gòu)建健全的縣域監(jiān)督問責(zé)體系，強化縣級黨委政府及職能部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力支配關(guān)系；二是通過將更多部門業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)，強化職能部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)支配關(guān)系；三是通過構(gòu)建多層次多維度的考核評價體系，強化職能部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考評支配關(guān)系；四是通過細(xì)化政策目標(biāo)、程序、要求，強化職能部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的過程支配關(guān)系；五是通過資源的項目化下鄉(xiāng)方式，強化職能部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源支配關(guān)系。
以上幾個變化預(yù)示著鄉(xiāng)鎮(zhèn)與職能部門的關(guān)系，從過去平等協(xié)商式的工作關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)?“委托-代理”式的上下級關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成了職能部門的“下級”，職能部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有總體性的支配權(quán)力。在這種格局下，職能部門就不再是作為工作任務(wù)的執(zhí)行者，而是將工作任務(wù)布置給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，自己變成監(jiān)督者、考評者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則按要求執(zhí)行職能部門的工作任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在職能部門總體性支配下，完成工作任務(wù)的自主空間被壓縮，無法按照自己實際情況落實工作任務(wù)，但又不能不做，從而有些任務(wù)就只能應(yīng)付地做，應(yīng)付還不能馬虎，還要認(rèn)真地應(yīng)付，形式主義也就出現(xiàn)了。
在縣域，職能部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支配權(quán)力越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的形式主義就越嚴(yán)重。要減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的形式主義問題，就要在一定程度上調(diào)整縣鄉(xiāng)關(guān)系，在規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為基礎(chǔ)上，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的自主權(quán)。
談基層治理的自主性
“既要將基層權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，又要適當(dāng)給予基層組織以彈性空間”
新京報：你在書中提出要加強基層治理的自主空間。應(yīng)該從哪些維度來理解基層治理的自主性？難點在哪里？
楊華：基層干部是離群眾最近、群眾接觸最多的人員，如若他們權(quán)力得不到約束，對群眾危害最大，群眾對他們的負(fù)面體驗最深刻。
近年來我國基層權(quán)力運行越來越規(guī)范化。但許多任務(wù)在下達(dá)過程中過細(xì)、過于剛性，基層干部缺乏執(zhí)行政策的彈性空間，手腳被束縛，只能硬著頭皮完成任務(wù)。許多不符合當(dāng)?shù)貙嶋H的政策喪失了調(diào)整空間。政策下來后，在執(zhí)行過程中伴隨著督導(dǎo)、檢查、考核等，基層干部只能做材料應(yīng)付，對政策實際運行和效果則難以顧及。
因此，基層治理要講辯證法，既要將基層權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，又要適當(dāng)給予基層組織以彈性空間。基層干部能夠根據(jù)實際情況執(zhí)行政策，政策制定者則可以通過政策反饋實時進(jìn)行調(diào)整。如何給予彈性空間？我認(rèn)為，首先政策本身是原則性的，讓基層有解釋的空間；其次對政策執(zhí)行方式方法不宜規(guī)定得太細(xì)，對政策執(zhí)行過程控制不要那么嚴(yán)，而重點控制政策的結(jié)果；最后要從相信和保護(hù)基層干部角度出發(fā)，給政策留有試錯、容錯、糾錯空間。
新京報：你還提到縣域治理結(jié)構(gòu)近年來發(fā)生的變化，上級監(jiān)管下級從結(jié)果管理向過程管理轉(zhuǎn)變。如何理解這種變化？
楊華：對政策執(zhí)行、工作任務(wù)完成的監(jiān)管有結(jié)果管理和過程管理兩種方式。結(jié)果管理又稱目標(biāo)管理，是指上級通過制定工作目標(biāo)分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再通過年底綜合考核的方式檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)交賬情況。其間只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)在完成工作任務(wù)過程中不違反法紀(jì)，上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)怎么完成任務(wù)可謂不聞不問，一般年中會有一次中期檢查和匯報大會以“曬成績”的方式督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成任務(wù)。結(jié)果管理將政策執(zhí)行過程交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主決定，可以很好地激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性、主動性和創(chuàng)造性，來達(dá)成甚至超越政策目標(biāo)。但結(jié)果管理“只要結(jié)果不問過程”，也可能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政策執(zhí)行中采取工具理性主義態(tài)度而可能“不擇手段”，使治理工具缺乏政治考量，制造出的問題與解決的問題一樣多。結(jié)果管理給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)較大執(zhí)行權(quán)，也可能激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自利性，使其在政策執(zhí)行過程中犧牲公共利益。
過程管理源于工業(yè)生產(chǎn)線，它假設(shè)在對政策執(zhí)行手段、方法、資源等進(jìn)行嚴(yán)格控制情況下，政策目標(biāo)的輸出是自然而然的結(jié)果。過程管理收回了政策執(zhí)行方的自主權(quán)，包括政策（最終和階段性）目標(biāo)制定、政策工具選擇、政策執(zhí)行程序、政策結(jié)果考評等權(quán)力都?xì)w上級，下級可自由操作的空間較小。結(jié)果管理的政策目標(biāo)定得相對寬泛，而過程管理的目標(biāo)非常詳細(xì)。上級要獲得其政策目標(biāo)，就要監(jiān)控下級按照規(guī)定執(zhí)行政策，也就需要對下級執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)管，短周期督考是主要手段。督考的周期越短（半年-季度-雙月-月度），管理的過程性就越凸顯，給下級的壓力就越大，下級就越會按照階段性目標(biāo)和規(guī)定方式方法去執(zhí)行政策。
短周期督考主要是要達(dá)成兩個目標(biāo)，一是強化下級政策推動力度，使政策執(zhí)行達(dá)到規(guī)定進(jìn)度。督考中會穿插排名通報、典型發(fā)言和表態(tài)發(fā)言等，給落后者制造壓力。二是要讓下級按照規(guī)范執(zhí)行政策，包括紀(jì)律規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。過程管理得益于監(jiān)管技術(shù)進(jìn)步，包括手機微信工作群、APP等都使得過程監(jiān)控即時化、在場化和高度競爭化。過程管理能夠讓下級嚴(yán)格按照上級要求執(zhí)行政策，但也缺乏了主體性、責(zé)任心和創(chuàng)造性，使政策執(zhí)行較為剛性，可能與實際不相符合，進(jìn)而使政策目標(biāo)打折扣，或者導(dǎo)致基層形式主義應(yīng)對。
談年輕干部在基層干事創(chuàng)業(yè)
“年輕公務(wù)員要在職業(yè)生涯的前數(shù)年扎根鄉(xiāng)鎮(zhèn)”
新京報：前不久《半月談》雜志發(fā)文稱“近年來部分縣鄉(xiāng)中層干部崗位吸引力減弱，干部中堅力量青黃不接的情況顯現(xiàn)”引發(fā)關(guān)注。據(jù)你觀察，基層干部的狀態(tài)是怎樣的？應(yīng)該如何破題，讓年輕干部在基層干事能游刃有余？
楊華：看了《半月談》雜志這篇文章《有人不想晉升，有人逃離基層：縣鄉(xiāng)干部不愿當(dāng)“中層”了？》。但文章主題說的不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不想當(dāng)中層、不是中層崗位吸引力減弱，而是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務(wù)太多、責(zé)任太重、權(quán)力太小、風(fēng)險太大、勞心勞力，既沒自己的時間、也沒家庭的時間，所以一部分縣鄉(xiāng)干部不想提拔為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層和副職干部。
這反映了基層真實一面。有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，會通過借調(diào)、“上掛”鍛煉、跟班學(xué)習(xí)、招考等方式調(diào)到市縣部門任普通干部。這些崗位雖然權(quán)力小，但是比鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層、副職有正常上下班和節(jié)假日，可以照顧家庭和培養(yǎng)自己的興趣愛好、構(gòu)建自己的朋友圈子。沒有條件渠道又不適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作生活節(jié)奏、不滿意鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資待遇的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，則可能辭掉鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，再進(jìn)行考學(xué)或二次就業(yè)。而縣級部門普通干部要提拔為鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職，屬于晉升提拔，一般是滿意的，尤其是男性干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職較部門普通干部的政治空間要大。只有少數(shù)女性干部可能因為要照顧家庭及怕不適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)高強度的工作狀態(tài)而不愿提拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但話又說回來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才向外、向上流動是正?，F(xiàn)象；對于不想晉升流動的干部來說，部門工作哪個時候都比鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有吸引力。
從全國大部分地區(qū)調(diào)研情況來看，就晉升流動來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員空間要較職能部門公務(wù)員空間大。從調(diào)查來看，由于十八大以來基層政治生態(tài)改變，基層晉升流動、提拔重用相對公平公正；而2015、2016年以來的這段時間，又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕公務(wù)員晉升流動的最大機遇期，給普通年輕公務(wù)員帶來了較大機遇。這個時期之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要在消化上世紀(jì)九十年代超編人員，基本上沒有進(jìn)人，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊伍梯度建設(shè)存在一個年齡斷檔期，“70后”公務(wù)員較少。這之后，“50后”、“60后”鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到齡退休或退出領(lǐng)導(dǎo)崗位，由于沒有“70后”的競爭，“80后”、“90后”公務(wù)員晉升空間就較大。所以在許多地方，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕公務(wù)員工作態(tài)度好、工作能力強，基本上到點就可提拔。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年滿足條件的公務(wù)員只有一兩個，而晉升名額也這么多。年輕公務(wù)員若能在職業(yè)生涯的前數(shù)年扎根鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一方面可以獲得材料撰寫、群眾工作、協(xié)調(diào)工作等方面的能力；另一方面能夠在職務(wù)、級別上獲得相對較快的晉升。
談鄉(xiāng)村振興
“村干部有了戰(zhàn)略思維，才能更好地規(guī)劃村里的建設(shè)和發(fā)展”
新京報：在全面建成小康社會后，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興成為當(dāng)前重要任務(wù)。鄉(xiāng)村振興如何發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村民自身的作用？
楊華：鄉(xiāng)村振興是黨的十九大提出的未來中國農(nóng)村發(fā)展建設(shè)的重大戰(zhàn)略，總體要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”，即“20字方針”，這對鄉(xiāng)村振興一線落實者的村干部群體素質(zhì)和能力提出了更高要求。
首先，鄉(xiāng)村振興是戰(zhàn)略，而一線落實則要有策略措施，這需要村干部群體有將戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為策略措施的素質(zhì)和能力。戰(zhàn)略是整體的、系統(tǒng)的、長時段的總量概念，而不是對單個行政村的、短期的、具體的操作性規(guī)定。也就是說，鄉(xiāng)村振興“20字方針”是戰(zhàn)略要求，村干部要有總體戰(zhàn)略思維，而不能直接對這五個層面進(jìn)行操作化。因為，鄉(xiāng)村振興三步走的時間長達(dá)三十年，未來中國城鎮(zhèn)化將進(jìn)一步加速、部分農(nóng)村地區(qū)衰弱、部分村莊消失是必然趨勢。那么鄉(xiāng)村振興就不應(yīng)該是每個村莊短時期內(nèi)的振興，而是以縣域為基本單元的鄉(xiāng)村整體振興。
在策略措施上，不同地區(qū)農(nóng)村、不同稟賦特征的村莊應(yīng)有不同的鄉(xiāng)村振興策略、措施和方向。比如，人口持續(xù)外流、未來預(yù)計要消失的村莊，鄉(xiāng)村振興的重點是保障治理有效、給予基本公共服務(wù)供給和公共設(shè)施建設(shè)，確保農(nóng)民能夠出得去又退得回來。而一些人口逐漸聚集、未來較長時間內(nèi)將保持相對較多人口的中心村鎮(zhèn)，則可以重點發(fā)展和建設(shè)。還有，無論是發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)、還是鄉(xiāng)村旅游，都不是以村莊為單位，而要以縣域為單元，這樣才可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源，否則就會造成盲目建設(shè)、同質(zhì)競爭、大量浪費。換言之，村干部有了戰(zhàn)略思維，才能更好地規(guī)劃村里的建設(shè)和發(fā)展。
其次，鄉(xiāng)村振興是政治，到鄉(xiāng)村兩級落地要轉(zhuǎn)化為具體政策、措施。鄉(xiāng)村振興是黨中央國務(wù)院對農(nóng)村發(fā)展和建設(shè)的政治關(guān)懷和政治承諾，是未來農(nóng)村發(fā)展和建設(shè)的政治定位。但在落實這一政治要求時，不能直接推動它與基層社會對接，否則就會變成基層的政治任務(wù)，基層為了完成政治任務(wù)就會不顧實際，盲目對照“20字方針”直接投入資源、上馬項目，以大拆大建、項目建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村為外在表現(xiàn)來凸顯鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村振興就會變成打造亮點、變成個別村莊的強富美，而忽略大部分村莊的治理有效、鄉(xiāng)風(fēng)文明等。
村干部在這種思路下，不是主要走群眾路線、組織動員群眾解決內(nèi)生問題和需求，而是希望向上爭取項目。這不僅會導(dǎo)致村干部的治理行為過于功利，還會加劇農(nóng)民群眾“等靠要”思想。國家部委要將鄉(xiāng)村振興的政治要求轉(zhuǎn)變成具體政策，其他各層級黨委政府和部門則要結(jié)合本地實際細(xì)化政策目標(biāo)和要求。到了村一級，村干部則應(yīng)該有將上級政策轉(zhuǎn)化為本村可實施具體措施的能力。鄉(xiāng)村振興經(jīng)歷了從政治—政策—措施的轉(zhuǎn)化之后，才能根據(jù)不同地區(qū)、不同村莊實際情況予以落地。政治的政策轉(zhuǎn)化能力、政策的措施轉(zhuǎn)化能力，是一種較高能力，需要在學(xué)習(xí)、實踐中不斷培養(yǎng)提高。
談疫情防控對基層社會治理的影響
“加強了基層干部與基層群眾的聯(lián)系”
新京報：你在書中有一塊很重要的內(nèi)容沒有涉及到，就是新冠疫情防控對基層社會治理的影響。你如何看這個問題？
楊華：我將疫情與基層治理變化結(jié)合起來的思考較少。但有一點是明確的，就是疫情防控加強了基層干部與基層群眾的聯(lián)系，使得組織、動員群眾的方式方法和機制創(chuàng)新變得更加緊迫。在農(nóng)村如此，在城市社區(qū)亦如此。
疫情防控需要發(fā)揮群眾主體性、主動性和積極性，也需要基層組織緊密聯(lián)系、組織和動員群眾，形成上下齊心、攻克難關(guān)的一致行動。原本基層黨群、干群關(guān)系緊密、駐村干部隊伍得力的地方，疫情防控就相對較好，無須“硬核”措施就可以將群眾很好組織動員起來。一些地方因為群眾缺乏主體性、村社區(qū)干部缺乏群眾工作經(jīng)驗和能力，會出現(xiàn)基層組織找不到群眾、群眾分散找不到組織的局面，基層防控可能出現(xiàn)混亂狀態(tài)，“硬核”措施就相對較多。
疫情防控對基層干部走群眾路線，加強組織、動員群眾提出了要求?；鶎又卫碜钪匾姆▽毷墙M織動員群眾，群眾被組織動員起來了，國家與社會的接觸面就會變得潤滑，基層治理才會有韌性。
新京報記者 何強 實習(xí)生 范曉涵
校對 劉越 受訪者供圖
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